Euroopa Kohus: Natura hindamise võib läbi viia üksnes
programmi hindamise tasemel ning vajalik võib olla karjatamise ja väetamise
mõju hindamine
Euroopa
Kohus tegi 7. novembril otsuse liidetud kohtuasjades C-293/17 ja C-294/17,
milles vastas Madalmaade
kõrgeima halduskohtuna tegutseva riiginõukogu (Raad van State) esitatud
eelotsustustaotluste küsimustele. Küsimused puudutasid riigisisese
põllumajanduse loasüsteemi kooskõla loodusdirektiivi (direktiiv 92/43/EMÜ) artikkel 6 sätetega, eelkõige lõikes 3 sätestatud
kohase hindamise (Natura hindamise) nõuetega. Eelotsusetaotlustega seonduvates
riigisisestes kohtuasjades vaieldi selle üle, kas oli õiguspärane karjatamise
ja väetamise vabastamine loakohustustest ning loa andmine teatud
põllumajandusettevõtete (piimatootmine, seakasvatus ja linnukasvatus)
asutamiseks või tegevuse laiendamiseks.
Juhtumi asjaolud
Lämmastiku
liigne ladestumine Natura aladel on Hollandis märkimisväärne probleem:
Hollandis on kokku 162 Natura ala, millest 118-nel ületatakse asjakohaseid
riigisiseseid lämmastiku keskkonnakvaliteedi norme. Lämmastiku peamine allikas
on põllumajandus.
Probleemi
lahendamiseks töötas Holland välja programmi aastateks 2015-2021 (Programma Aanpak Stikstof). Programmil on kaks üldist
eesmärki: tagada Natura 2000 aladel paiknevate elupaikade soodne seisund riigi
tasandil ning teisalt võimaldada majandustegevust, mis on aladel akumuleeruva
lämmastiku allikaks. Programm lähtub eeldustest, et ladestunud lämmastiku hulka
tuleb vähendada ning pool saavutatud vähendamisest annab nö puhvri uueks
majandustegevuseks. Programmiga määraleti iga Natura ala ja elupaiga tüübi
kohta nn kriitilised ladestumisväärtused, millest kinni pidamisel saab ette
välistada lämmastiku olulise negatiivse mõju. Teiste sõnadega kaasneb antud
normide ületamisega risk, et elupaiga seisund halveneb lämmastiku hapestava või
eutroofse mõju tõttu. Programm nägi ette allikapõhised lämmastiku vähendamise
meetmed, nagu vähese heitega väetamismeetodid ning teatud juhtudel ka
alapõhised taastamismeetmed, näiteks hüdroloogilised meetmed. Iga programmiga
hõlmatud Natura ala kohta viidi läbi analüüs hektari tasemel. Need analüüsid
koos üldise programmi raames toimunud alapõhise hindamisega olid mõeldud asjakohase
hindamisena loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses (nn Natura
hindamine).
Holland töötas välja programmi, mille eesmärgiks on ohjata lämmastiku
mõju Natura aladele selliselt, et oleks võimalik jätkata ka põllumajanduse
arendamisega.
Programm seondub
põllumajanduslike lubade regulatsiooniga. Hollandi õiguse kohaselt pole luba
vaja, kui tegevuse tulemusena lisanduv aastane lämmastiku ladestumine hektari
kohta jääb alla 0,05 mooli. Luba on vajalik, kui vastav näitaja on üle ühe
mooli. Vahepealsete tegevuste osas kehtib teavitamiskohustus. Loa andmisel
tuleb hinnata, kas tegevus põhjustab täiendavat lämmastiku ladestumist
võrreldes enne programmi väljatöötamist eksisteerinud olukorraga. Juhul kui
tegevuse tagajärjel kaasneb, siis saab loa anda vaid juhul, kui seda võimaldab
varem kirjeldatud arengupuhver. Loa menetluses Natura hindamist eraldi läbi ei
viida, vaid tuginetakse programmi raames läbi viidud hindamisele. Euroopa Kohtu seisukohad
Euroopa Kohus selgitas, et
projekti mõiste loodusdirektiivis hõlmab tegevused, mis võivad Natura ala
oluliselt mõjutada sõltumata sellest, kas tegu on projektiga KMH direktiivi
tähenduses.Euroopa
Kohus käsitles esmalt termini „projekt“ sisu, mida kasutatakse loodusdirektiivi
artiklis 6 lõikes 3. Kuigi loodusdirektiiv mõistet ei määratle, on varasema
kohtupraktika kohaselt asjakohane „projekti“ definitsioon keskkonnamõju
hindamise direktiivis (direktiiv 2011/92/EL,
edaspidi KMH direktiiv). Kohus jäi varasema praktika juurde selgitades, et
erinevalt KMH direktiivist ei ole loodusdirektiivis projekti mõiste piiratud
tegevustega, millega kaasneb keskkonda muutev ehitiste püstitamine või
sekkumine looduskeskkonda. Teiste sõnadega, on loodusdirektiivi termin laiema
ulatusega ning asjaolust, et tegu pole projektiga KMH direktiivi tähenduses, ei
saa järeldada, et see pole projekt loodusdirektiivi tähenduses.
Loodusdirektiivi mõiste sisustamisel on määrav tähtsus sellel, kas tegevus võib
ala oluliselt mõjutada ning kas see on vajalik ala kaitse-eesmärkide saavutamiseks.
Kokkuvõttes märkis kohus, et loomade karjatamine ning väetamine Natura aladel
või nende lähedal võib olla ’projektiks’ loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3
tähenduses sõltumata sellest, kas tegu on projektiga KMH direktiivi tähenduses.
Lisaks märkis kohus, et pole välistatud nende tegevuste käsitlemine
„projektina“ ka KMH direktiivi mõttes.
Samas kohas ja samadel
tingimustel toimuv regulaarne väetamine on käsitatav ühe projektina, mis ei
eelda igakordset mõjude hindamist.Järgmisena
andis kohus selgituse selle kohta, kuidas tuleb loodusdirektiivi kohaldada
korduvale tegevusele, sealhulgas tegevusele, mis toimus juba enne loodusdirektiivi
sätete ülevõtmise tähtaja möödumist. Täpsemalt oli küsimus selles, kas
väetamine, mis kordub aastast aastasse on käsitletav ühe projektina või mitme
projektina. Juhul kui väetamine on käsitletav ühe projektina, mille algus jääb
direktiivi eelsesse aega, siis poleks Natura hindamise läbi viimine vajalik.
Kohus jätkas varasemat praktikat (C-226/08).
Asjaolust, et tegevusele on luba antud enne direktiivi sätete ülevõtmise
tähtaega, ei tulene kohtu hinnangul tingimata see, et projektina ei võiks
käsitleda töö eristuvaid osi, mis toimuvad pärast direktiivi ülevõtmise
tähtaega. Samas, võib tegevuse teostamise regulaarsusest, laadist või
tingimustest tuleneda, et tegu on siiski vaid ühe projektiga. Põllumajandusliku
maa korduval väetamisel on üldiselt üks ühine eesmärk: põllukultuuride
kasvatamine. Samas kohas ja samadel tingimustel toimuv regulaarne väetamine on
seega käsitatav ühe projektina loodusdirektiivi tähenduses. Teisalt, kooskõlas
ettevaatuspõhimõttega ei ole üheks projektiks väetamine, mis toimub erinevatel
maatükkidel ning erinevas koguses ning eri tehnikatega tulenevalt tehnilistest
arengutest ja õigusliku raamistiku muutumisest. Siinjuures pole oluline, et
võrreldes varasema väetamisega ladestuva lämmastiku kogused kokkuvõttes ei
suurene, sest see asjaolu iseenesest ei tähenda, et tegevusel ei võiks olla
olulist negatiivset mõju Natura alale. Samuti märkis kohus, et isegi kui jätkuv
väetamine ei ole käsitletav projektina artikli 6 lõike 3 tähenduses tuleb
ikkagi järgida artikli 6 lõiget 2. Viimase sätte kohaselt peavad liikmesriigid
tagama, et elupaikade seisund ei halveneks ning kaitsealused liike ei
häiritaks, kui see häirimine on direktiivi eesmärke silmas pidades oluline.
Kolmandaks
võttis kohus seisukoha küsimuses, kas on mõeldav Natura hindamine programmi
raames üldiselt ilma hilisema täiendava hindamiseta konkreetsete tegevuste
osas. Kohus selgitas, et loodusdirektiivi kohaselt tuleb üldiselt läbi viia
individuaalne hindamine. Samas võimaldab programmi tasandil hindamine paremini
arvesse võtta kumulatiivseid mõjusid ning pole välistatud, et selline hindamine
vastab loodusdirektiivi nõuetele. Kohus rõhutas, et programmilise hindamise
raames tuleb tagada, et kõik varasemas kohtupraktikas esile toodud Natura hindamise
nõuded on täidetud iga konkreetse tegevuse osas, mille mõjusid hiljem eraldi ei
hinnata. Selleks tuleb muu hulgas põhjalikult uurida, kas programmi raames läbi
viidud hindamine, sh kasutatav tarkvara, on teaduslikult usaldusväärne, et olla
kindel, et puudub teaduslikust seisukohast mõistlik kahtlus negatiivse mõju
kohta aladele.
Liikmesriik ei saa vabastada
tegevusi loakohustusest ja seega ette välistada nende individuaalset Natura
hindamist põhjendusega, et üldiselt ei too sellised tegevused kaasa olulisi
negatiivseid mõjusid aladele.Neljandaks
selgitas kohus, et liikmesriik võib määratleda loakohustuse tegevuse
künnisväärtusega ning mitte nõuda luba teatud tüüpi tegevuste osas, mis ühtlasi
tähendab, et Natura hindamist vastavate tegevuste osas igakordselt läbi ei
viida. Liikmesriik võib nii talitada siiski vaid tingimusel, et objektiivselt
alustel on kindel, et neil tegevustel puudub eraldivõetuna või koos muude
tegevustega oluline mõju Natura alale. Sellist kindlus saab põhimõtteliselt
eksisteerida juhul, kui välistus põhineb eelkirjeldatud Natura hindamisel, st
olukorras, kus iga välistatud tegevuse mõju puudumine on programmi tasandi
hindamise raames tuvastatud. Sellist kindlust ei saa aga eksisteerida
olukorras, kus liikmesriik on tegevuse loakohustusest vabastanud põhjendusega, et üldiselt see tegevus olulist negatiivset mõju kaasa ei too. Eelotsusega seonduvas kohtuasjas oli
riigisisest õigust tõlgendatud selliselt, et luba ei nõutud karjatamisel ja
väetamisel. Lähtuti eeldusest, et nende tegevuste arvatav ulatus ja
intensiivsus sõltumata asukohast ei saa tuua kaasa olulisi tagajärgi ning et
lämmastiku ladestumine nende tegevuste tagajärjel tavaliselt ei kasva. Kohus
tuletas meelde, et kohtupraktika kohaselt ei tohi Natura hindamises olla lünki
ja selles peavad olema
täielikud, täpsed ja lõplikud seisukohad ning järeldused, mis hajutavad kõik
teaduslikult põhjendatud kahtlused kavandatud kavade või projektide mõju kohta
konkreetsel alale. Antud juhul puudub kindlus, et ühelegi alale ei avaldata
väetamise või karjatamisega olulist mõju, sest selline negatiivne mõjutamine
võib sõltuda tegevuste ulatusest ja intensiivsusest, lähedusest alale ning
erilistest asjaoludest, nt muudest allikatest lähtuvast lämmastiku heitest.
Kohus tõi taas esile, et
leevendusmeetmeks ei saa pidada meedet, mille kasulik mõju pole ette kindel.Viiendaks
tõi kohus taaskord esile leevendusmeetmete ja kompenseerivate meetmete erisuse.
Leevendusmeetmetega muudetakse projekti selliselt, et oluline negatiivne mõju
Natura alale on ette välistatud. Ka kompenseerivate meetmete eesmärk on
projekti negatiivsete mõjude vähendamine, kuid nende meetmete mõju pole ette
kindel. Seetõttu saab kompenseerivaid meetmeid rakendada vaid erandlikul juhul,
st olukorras, kus projekt on negatiivsest mõjust hoolimata vajalik väga
oluliste huvide seisukohalt ning puuduvad alternatiivid. Kohus kordas varasemat
praktikat märkides, et Hollandi programm sisaldab meetmeid, mida veel ei
rakendata või mis veel ei ole andnud tulemusi. Natura hindamisel ei saa arvesse
võtta meetmete eeldatavaid positiivseid mõjusid, kui need pole kindlad, muu
hulgas juhul kui, meetmete saavutamiseks vajalikud toiminguid pole veel ellu
viidud või teadusliku teadmise tase ei võimalda neid kindlaks teha või piisava
kindlusega arvuliselt väljendada.
Lõpetuseks
kordas kohus varasemat praktikat, mille kohaselt pole loodusdirektiivi artikli
6 lõike 2 ülesvõtmiseks piisav riigisisene õigus, mis ei kohusta pädevaid
asutusi ohte ennetama, vaid üksnes nende realiseerumisele reageerima.
Keskkonnaõiguse Keskuse
kommentaar
Kohtulahend
on Eesti õiguse vaatepunktist huvipakkuv eelkõige kahel põhjusel: esiteks
täpsustab see Natura hindamise kohustuse ulatust, mis omab tähtsust KeHJS
sätestatud tegevusloa mõiste sisustamisel ning teiseks annab see võimaluse
lihtsustada Natura hindamise regulatsiooni. Näiteks oleks mõeldav, et tulevikus
hinnataks vähemalt osade tegevuste mõju ette ära kaitsekorralduskavade raames.
Võimalus on siiski pigem teoreetiline, sest praktikas on arvatavasti raske
tagada sellise hindamise vastavus kohtupraktikas kujundatud rangetele nõuetele.
Euroopa Kohtu liidetud kohtuasjad nr C-293/17
ja C-294/17
|
